Benjamín Nahum: El fin del Uruguay liberal, 1959-1973 (1988)

El fin del Uruguay liberal

NAHUM Benjamín, COCCHI, Ángel, FREGA Ana, MARONNA

Crisis. (A) Las explicaciones de la crisis sistematizadas en los años 60 y principios de los 70.

Mónica, TROCHÓ N Ivette. El fin del Uruguay liberal. Tomo 8. EBO-La República, Montevideo, 1998. Páginas. 99–105.

Cap. I - Las bases de la crisis

A mediados de los años cincuenta, cuando los estímulos de la guerra mundial y de la inmediata posguerra (que el conflicto de Corea había contribuido a prolongar) habían desaparecido, afloraron con nuevo vigor las dificultades de la economía uruguaya. La recuperación de Europa, la creciente injerencia norteamericana en América Latina, el despliegue por parte de esos países de políticas proteccionistas de los productos exportables de la región, incidieron directamente sobre el indicador más receptivo a los cambios de la situación internacional: la balanza comercial. En 1955 terminaron los saldos favorables que habían pautado los diez años anteriores y se abrió la época de los sucesivos déficits. La imagen de un Uruguay "de excepción" se esfumaba junto con las reservas acumuladas en los años de bonanza. Las deficiencias estructurales de la economía uruguaya, algunas de las cuales venían de mucho antes, y que impedían un sostenido crecimiento armónico, quedaron en evidencia. El estancamiento tecnológico-productivo del agro y los límites de una industria de sustitución de importaciones reducida al mercado interno, eran sus aspectos más salientes. Disminución de los saldos exportables de origen pecuario, tasas de crecimiento negativo en la industria, reiterados déficit presupuestales y recurso al financiamiento externo, expansión vertiginosa del sector financiero y de las actividades especulativas, proceso de inflación acelerada, configuraron algunas de las manifestaciones de la crisis. Y todo ello acompañado por un clima de creciente tensión social, agravada con la progresiva convicción de que no se trataba de una crisis pasajera, sino que la estructura económica nacional ya no funcionaba más.

1.1.- El prolongado estancamiento del agro

Los períodos de bonanza derivados de impulsos exteriores no eran suficientes para disimular las dificultades que afrontaba la producción agropecuaria. El estancamiento productivo y el atraso tecnológico eran dos manifestaciones de una crisis que ya mostraba signos de gravedad desde los años treinta.

Si recordamos el peso significativo de los productos cárnicos en el conjunto de las exportaciones uruguayas, deduciremos fácilmente cómo una crisis en el agro repercutía directamente sobre otras áreas de la economía. La disminución de los saldos exportables derivada del mayor volumen de carnes consumido por la población restringía las posibilidades de obtener divisas, tan necesarias para las importaciones de insumos industriales. Los años sesenta conocerían con demasiada frecuencia las "vedas", (prohibiciones de venta de carne vacuna, principalmente en Montevideo) para poder cumplir con los compromisos de exportación contraídos con el exterior.

Al estancamiento productivo se sumaban niveles extremadamente bajos de eficiencia. La lentitud de la crianza, derivada de las restricciones de una alimentación todavía basada en la pradera natural, y por tanto agudizada cada invierno, provocaba magros resultados. Y si la tierra que podía dedicarse a actividades agropecuarias (más de 16 millones de hectáreas) se empleaba prácticamente sin mejoras desde comienzos del siglo, sólo la utilización de mayor y más adecuada tecnología podía mejorar sustancialmente los índices de producción. Sin embargo, salvo algunos aportes limitados en su extensión llevados adelante, por ejemplo, por la Comisión Honoraria del Plan Agropecuario (creada a mediados de 1957), no se produjo un accionar decidido de los productores en tal dirección.

Buscar explicaciones al atraso tecnológico servirá, entonces, para interpretar las razones profundas del estancamiento del crucial sector agropecuario. Incidieron en el mismo variables externas e internas.

En primer lugar haremos referencia a la condición dependiente del país. La participación uruguaya en el mercado mundial era muy reducida, y nula su influencia en la fijación de los precios internacionales. Para el período 1961-1963, según el Instituto de Economía de la Facultad de Ciencias Económicas, la carne vacuna uruguaya (fresca, enfriada o congelada) representaba el 4,3% del total comercializado en el mundo; las carnes en conserva apenas el 2,2% y las lanas lavadas el 3,8% del conjunto de las exportaciones mundiales en ese rubro. Por otra parte, los países desarrollados, a través de una política proteccionista, podían lanzar al mercado importantes volúmenes de productos primarios a precios de "dumping"1 (por ejemplo, la muy perjudicial Ley 480 norteamericana referente a excedentes agrícolas). A su vez, al controlar servicios de depósito, transporte, seguros, intermediación, etc., los grupos capitalistas de los países dominantes obtenían márgenes de ganancia adicionales. A esto se sumaba el deterioro de los términos de intercambio, esto es, que mientras los precios internacionales de los productos primarios exportados por Uruguay crecían lentamente e incluso decrecían, los de las manufacturas, maquinarias o combustibles, subían a un ritmo mayor, necesitando así el país vender mayores volúmenes de sus productos para adquirir la misma cantidad de artículos extranjeros.

En segundo lugar, pero íntimamente relacionado con lo anterior, están las variables internas. Para los ganaderos, la razón fundamental del atraso tecnológico y productivo derivaba del contralor de cambios, que limitaba las ganancias que obtenían por la exportación de sus productos, desestimulando la inversión en el sector. Sin embargo, modificada esa orientación a fines de 1959 mediante la Reforma Monetaria y Cambiaria que se analizará más adelante, ello no se tradujo en una corriente de aplicación de capitales al mejoramiento de los establecimientos. Por tanto, es necesario buscar otras explicaciones. En este trabajo mencionaremos fundamentalmente dos:

a) Pese a los vaivenes que ha mostrado el mercado internacional, los períodos de baja fueron relativamente cortos o débiles como para conmover la base estructural de la actividad ganadera. Por el contrario, las épocas de recesión, afectando en menor medida a aquellos establecimientos con escasa inversión en mejoras, no incitaban a los ganaderos a utilizar toda la tecnología de que disponían o a presionar al Estado para que incentivara la investigación de esa área.

Si los rendimientos que se obtenían eran bajos, los costos debían ser bajísimos para lograr niveles de ganancia aceptables: emplear poca mano de obra (en campos de más de 5.000 hectáreas de extensión, según el Instituto de Economía, la población ocupada era apenas de 2,3 personas por cada mil hectáreas), alimentar el ganado con pasturas naturales, reducir la inversión en maquinarias y equipos, etc.

"Un productor ganadero que desee incrementar sus ganancias —sostiene el investigador británico Henry Finch— actúa más racionalmente cuando compra o arrienda más tierra, que cuando trata de usar más intensivamente la que tiene".

La ganadería extensiva se ratificaba a sí misma, pero el beneficio del productor individual iba en perjuicio de la mayor producción nacional.

b) El doble carácter de la tierra, que adiciona a su función productiva el ser un objeto atractivo para la inversión especulativa, también opera como freno al mejoramiento tecnológico.

En una época de crecimiento inflacionario, los bienes inmuebles se transforman en inversiones deseables pues pueden mantener el valor real de los capitales. Pero en tanto pasa a ser "objeto de un mercado especulativo, la tierra comienza a deber su valor no sólo a la renta que produce su explotación —afirma Finch— sino a la existencia de compradores que esperan obtener por ellas mayores precios en el futuro". Esto, obviamente también repercutía en un alza de los arrendamientos rurales. Pero así como era redituable invertir capital en tierras, no lo era tanto hacerlo en mejoras, puesto que en los negocios inmobiliarios los precios no reflejaban el capital invertido en las mismas (si lo que prima es el uso especulativo de la tierra, no importaba tanto su mayor capacidad alimentaria lograda con praderas artificiales). En definitiva, la base estructural del agro no sufrió cambios significativos. Se privilegiaba la concentración de la tierra, pero se mantenía un elevado número de predios con extensiones francamente insuficientes. Las modificaciones producidas obedecieron a cambios en el destino de las tierras, aunque sin afectar el absoluto predominio de la ganadería (el crecimiento agrícola de los años 40 y 50 se hizo en detrimento de campos de pastoreo; un proceso inverso se iniciaría en los años 60).

Los productores rurales no presionaron por la renovación tecnológica sino que utilizaron toda su fuerza para obtener del Estado diferentes tipos de estímulos económicos; subsidios, devaluaciones, rebajas impositivas, créditos baratos, etc. Disminuir a lo niveles mínimos posibles la inversión para aumentar las tasas de ganancia, fue una de las políticas adoptadas. Esto repercutió negativamente en otros ámbitos de la economía nacional. Por un lado, las ganancias no reinvertidas en el sector se orientaron hacia actividades no productivas: negocios inmobiliarios, especulación con moneda extranjera, fuga de capitales, etc.

Por otro, se afectaron las bases del crecimiento industrial orientado hacia la sustitución de artículos importados.

1 Dumping- consiste en vender a precias más bajos que los de mercado, y con frecuencia por debajo de los costos de producción con el objeto de vencer a la competencia.

1.2.- El agotamiento del modelo industrial de sustitución de importaciones

La coyuntura derivada de los efectos de la crisis de 1929 había favorecido en Uruguay la expansión de un proceso de crecimiento industrial basado en la sustitución de importaciones (esto es, el aumento de la participación de la producción industrial en el producto bruto, a la par que declina la importación de bienes manufacturados). El apoyo brindado por una política proteccionista a cargo del Estado, así como la coyuntura de la Segunda Guerra Mundial, la posguerra y aún el conflicto de Corea, le habían dado nuevos impulsos.

Pero tal como lo reconocería la CEPAL años más tarde2, "una política que insiste en la sustitución de importaciones y en el financiamiento externo, y que no logra incrementar las exportaciones, tiende a perder su eficiencia, con frecuencia, en un plazo relativamente corto".

2 CEPAL (Comisión Económica para América Latina, organismo especializado de la ONU). Contribución a la política de integración económica de América Latina, 1965.

Es que la viabilidad del crecimiento de una industria de bienes de consumo corriente, cuyo destino principal era el mercado interno, dependía básicamente de los siguientes factores:

i) la importación de tecnología (maquinarias, etc.), combustibles y eventualmente materias primas o productos intermedios;

ii) el aumento sostenido de las exportaciones —ya sea a través de la promoción de nuevos rubros o del incremento de los tradicionales—, cuyas divisas puedan transferirse al sector industrial, para la importación de los insumos antes señalados; y

iii) un mercado interno en expansión, con un nivel de remuneraciones que garantice una demanda sostenida de los productos de origen industrial.

El fin de las condiciones externas favorables indicaría, con crudo realismo, los estrechos márgenes de superación que podía permitir un crecimiento en dependencia. La expansión industrial, si bien había disminuido el peso de las importaciones de bienes de consumo, había aumentado la demanda de bienes de capital, petróleo, maquinarias, etc., lo que operaba, en definitiva, en beneficio de los países dominantes. La necesidad de divisas para la adquisición de los insumos para la industria se volvió desproporcionada respecto al rendimiento de las exportaciones, fundamentalmente agropecuarias, las que además de evidenciar un estancamiento en cantidad (por lo ya dicho), sufrían un retroceso en su poder de compra, por la acentuación desfavorable de los términos de intercambio.

Contener las importaciones suponía disminuir los niveles de actividad industrial; mantenerlas, iba en contra del equilibrio de la balanza de pagos3, ya que, al no alcanzar las divisas producidas por las estancadas exportaciones agropecuarias, debía recurrirse al financiamiento externo o a las reservas de oro y divisas del país para saldar los déficit del intercambio comercial.

Según datos de la Comisión de Inversiones y Desarrollo Económico (CIDE), la producción manufacturera total creció a una tasa del 3,5% acumulativo anual desde mediados de los treinta hasta 1961. A lo largo de esos años pueden distinguirse, sin embargo, tres períodos: hasta fines de la guerra mundial, una expansión lenta (0,5% anual); desde allí hasta 1954, un crecimiento del 8,5% anual y desde entonces hasta la fecha del informe, un nuevo período de estancamiento, con un ritmo acumulativo de 0,3% por año, inferior al crecimiento de la población.

Concluía el informe de la CIDE que en los veinticinco años que transcurrieron entre 1936 y 1961 "solamente hubo nueve años de verdadero dinamismo en el proceso de desarrollo industrial".

A su vez, la industrialización se realizó en muchos casos en forma indiscriminada, en condiciones de gran monopolio de hecho, con miras sólo a un mercado nacional reducido y muy protegido. Este mercado no sostuvo el impulso al crecimiento que se verificó en la segunda posguerra: ni en la cantidad de consumidores (endémico problema demográfico uruguayo) ni en su capacidad de consumo (con salarios que primero se detuvieron y luego empezaron a declinar por la inflación). La industria nacional encontró su límite en el mercado interno demasiado pronto como para poder consolidarse.

Este proceso de contracción industrial evidenciado desde mediados de los cincuenta, con la consecuente disminución de la mano de obra efectivamente ocupada, conducía, al igual que el estancamiento agropecuario, a una inversión fuera del sector de los capitales generados, hacia colocaciones no productivas: se abría así un período de auge para la especulación financiera.

3 Balanza de pagos: relación existente en los intercambios económicos financieros realizados entre un país y otras naciones.

1.3.- El auge de la especulación financiera

Como se dijo precedentemente, la disminución de las inversiones en áreas productivas corrió paralela con el auge de las actividades especulativas4. Operaciones inmobiliarias, acopio de mercaderías, compra-venta de moneda extranjera ofrecía mayores seguridades o beneficios en una economía de inflación creciente. Y por supuesto, la "fuga de capitales" (colocación en otros países) también brindaba condiciones atractivas para la realización de ganancias.

El crecimiento del sector bancario era un índice de tal situación: de 30 instituciones existentes en 1954 se pasó a 45 en sólo cinco años. La banca jugaba un papel fundamental como agente del comercio exterior (prestando a los importadores la moneda extranjera necesaria para sus compras al extranjero y anticipando a los exportadores las sumas que recibirían por sus ventas a otros países) y del mercado cambiario. Una de las operaciones frecuentes de los ganaderos en el período, esto es, la retención de la zafra lanera presionando por una devaluación del peso que significara mayor cantidad de moneda nacional por sus productos, no habría podido concretarse sin un gran apoyo financiero. Y ese respaldo lo obtuvieron de las instituciones bancarias, a las que además de estar vinculados por negocios, muchas veces integraban como accionistas y miembros de sus Directorios.

La aplicación de los capitales a actividades especulativas, sumado al proceso de inflación acelerada (que dichas actividades contribuían a acrecentar), distorsionaba el mercado de créditos. Las tasas de interés —forma básica de remuneración del capital de préstamo— crecieron hasta niveles totalmente desproporcionados como para financiar la inversión productiva. Se privilegiaban los préstamos a corto plazo, indicados para las operaciones especulativas antes referidas, frente a los de largo plazo, es decir, aquellos destinados generalmente a inversiones de más aliento como la instalación de industrias, mejoras en el agro, etc.

Y cuando los depósitos nacionales no eran suficientes, los bancos contraían préstamos con organizaciones bancarias extranjeras, acrecentando así el volumen de la deuda externa.

4 Actividades especulativas: aquellas que no se limitan al intercambio de mercaderías con el propósito de obtener ganancias por la mediación, sino que pretenden aprovecharse de las diferencias de precios, que incluso sus agentes presionan para producir.

Benjamín Nahum: El fin del Uruguay liberal (1959-1973)

Mónica, TROCHÓ N Ivette. El fin del Uruguay liberal. Tomo 8. EBO-La República, Montevideo, 1998. Páginas. 99–105.