Norberto Bobbio: Democracia representativa y democracia directa (Cap. 2 de El futuro de la democracia)

II. Democracia representativa y democracia directa

Norberto Bobbio

Cap. II de El futuro de la democracia. FCE, México, 1986.

Parto de una constatación sobre la que todos podemos estar de acuerdo: la petición de mayor democracia, tan insistente en estos últimos años, se manifiesta en la demanda de que la democracia representativa sea acompañada e incluso sustituida por la democracia directa. La exigencia no es nueva; como se sabe, ya la había hecho el padre de la democracia moderna Jean-Jacques Rousseau cuando dijo que 'la soberanía no puede ser representada" y por tanto "El pueblo inglés cree ser libre: está muy equivocado; lo es solamente durante la elección de los miembros del Parlamento; pero tan pronto como son elegidos, vuelve a ser esclavo, no es nada. "28.

Pero Rousseau estaba convencido de que "no ha existido ni existirá jamás “verdadera democracia", porque necesita de muchas condiciones que son difíciles de reunir, en primer lugar un Estado muy pequeño, "en donde se pueda reunir el pueblo y en donde cada ciudadano pueda sin dificultad conocer a los demás"; en segundo lugar "una gran sencillez de costumbres que prevenga o resuelva con anticipación la multitud de negocios y de deliberaciones espinosas"; luego "mucha igualdad en los rangos y en las fortunas"; y, por último, "poco o ningún lujo" (de lo que se podría deducir que no es Marx sino Rousseau el inspirador de la política de "austeridad"). Recuerden la conclusión: "Si hubiera un pueblo de dioses, se gobernaría democráticamente. Un gobierno tan perfecto no conviene a los hombres."29.

Aunque hayan transcurrido más de dos siglos —¡y qué siglos!, nada menos los siglos de las revoluciones liberales y socialistas, los siglos que por primera vez dieron a los pueblos la ilusión de estar destinados a las "magníficas y progresivas fortunas"— no nos hemos vuelto dioses; permanecemos hombres. Los Estados se han vuelto cada vez más grandes y populosos, en los que ningún ciudadano es capaz de conocer a todos los demás, las costumbres no son más simples, de manera que los negocios se han multiplicado y las discusiones se hacen día a día más espinosas, las desigualdades entre las fortunas no sólo no han disminuido sino que se han vuelto, en los Estados que se dicen democrá- ticos, aunque no en el sentido roussoniano de la palabra, cada vez más grandes, y de cualquier manera siguen siendo insultantes, y el lujo que según Rousseau "corrompe tanto al rico como al pobre, al uno por la posesión y al otro por la codicia",'0 no ha desaparecido (tan es verdad que entre las demandas intencionalmente provocadoras, pero no extravagantes, de algunos grupos subversivos está también la del derecho al lujo).

¿Entonces la demanda de una ampliación de la democracia representativa y de la institución de la democracia directa es insensata? Considero que no. Pero para poder responder a esta pregunta es necesario precisar los términos de la cuestión.

Si por democracia directa se entiende estrictamente la participación de todos los ciudadanos en todas las decisiones que le atañen, ciertamente la propuesta es insensata. Es materialmente imposible que todos decidan todo en sociedades cada vez más complejas como las sociedades industriales modernas; y es, desde el punto de vista del desarrollo ético e intelectual de la humanidad, indeseable.

En los escritos de juventud, Marx indicó como meta del desarrollo civil de la humanidad al hombre total; pero el individuo roussonrano, llamado a participar desde la mañana hasta la noche para ejercer sus deberes de ciudadano, no seria el hombre total sino el ciudadano total (como fue llamado con evidentes intenciones polémicas por Dahrendorf).51 Observando con atención, el ciudadano total no es más que la otra cara, igualmente peligrosa, del Estado total. No por casualidad la democracia roussoniana frecuentemente ha sido interpretada como la democracia totalitaria en oposición a la democracia liberal.

El ciudadano total y el Estado total son dos caras de la misma moneda, porque tienen en común, aunque considerada la una desde el punto de vista del pueblo, y la otra desde el punto de vista del príncipe, el mismo principio: "todo es política", es decir, la reducción de todos los intereses humanos a los intereses de la polis, la politización integral del hombre, la resolución del hombre en el ciudadano, la eliminación completa de la esfera privada en la esfera pública.

*' R. Dahrendorf, Cittadini e partecipazione: al di la della democracia rappresentativa?, en II cütadtno totale, Centro de Investigaciones y Documentación Lüigi Einaudi, Turín, 1977, pp 33-59: "Las sociedades se vuelven ingobernables, si los sectores que lis componen rechazan el gobierno en nombre de los derechos de participación, y esto a su vez no puede dejar de influir en la capacidad de sobrevivencia, aquí está la paradoja del ciudadano total" (p. 56).

No creo que haya alguien que invocando la democracia directa pretenda presentar una exigencia de este tipo. Marx no pensó en una democracia directa de este tipo cuando veía en el ejercicio del poder de los comuneros de París el inicio de una organización estatal diferente de la del Estado representativo (y con mayor razón del Estado bónapartista), aunque la particular experiencia de la revolución parisina, limitada en el tiempo y en el espacio, podía despertar la ilusión de la posible aplicación, aun en tiempos normales, de esa movilización continua y emotiva que es posible, más aún, necesaria, en tiempos de transformación revolucionaria de la sociedad. (Quizás al único tipo humano al que le quede el calificativo de ciudadano total es al revolucionario; pero las revoluciones no se hacen aplicando las reglas del juego democrático). Entonces, cuando se enuncia la fórmula "de la democracia representativa a la democracia directa" en realidad, ¿qué cosa se pide? Las fórmulas políticas tienen la misión de indicar una dirección ideal, y son más idóneas a suscitar ciertas emociones que a palpar ciertas realidades (poco importa que sean presentadas en términos ambiguos y vagos).

Es tarea de la crítica teórica señalar y denunciar las soluciones meramente verbales, transformar una fórmula en realidad, en una propuesta operativa, distinguir la conmoción de los efectos del contenido real. Si no soy demasiado pretencioso, éste es el trabajo que me propongo hacer en las siguientes páginas.

Comienzo por la democracia representativa. La primera equivocación de la que debemos liberarnos es que "democracia representativa" signifique lo mismo que "Estado parlamentario". Propongo, inmediatamente, este tema de discusión porque muchos creen haber criticado la democracia representativa cuando han criticado al Estado parlamentario. Yo mismo me di cuenta de esto en la discusión que, no sólo por escrito sino también en forma verbal (en decenas de mesas redondas), siguió a mis artículos sobre democracia y socialismo, cuando descubrí que casi siempre se daba por entendido que cuando alguien criticaba al Estado parlamentario era como si criticara también la democracia representativa.

En términos generales la expresión "democracia representativa" quiere decir que las deliberaciones colectivas, es decir, las deliberaciones que involucran a toda la colectividad, no son tomadas directamente por quienes forman parte de ella, sino por personas elegidas para este fin; eso es todo. El Estado parlamentario es una aplicación particular, si bien importantísima desde el punto de vista histórico, del principio de representación, o sea, es el Estado en el que el órgano central es representativo (o por lo menos central, en principio, aunque no siempre de hecho). A dicho órgano llegan las instancias y de él parten las decisiones colectivas fundamentales. Tal órgano es el Parlamento. Todos saben que una república presidencial como los Estados Unidos que no es un Estado parlamentario también es, en términos generales, un Estado representativo.

Hoy no existe ningún Estado representativo en el que el principio de la representación se concentre solamente en el Parlamento: los Estados que hoy acostumbramos llamar representativos son tales porque el principio de representación se ha extendido también a otras muchas instancias donde se llevan al cabo deliberaciones colectivas, como son los municipios, las provincias y, en Italia, también las regiones.*.

En otras palabras, un Estado representativo es un Estado en el que las principales deliberaciones políticas son realizadas por los representantes elegidos —no importa si los órganos donde se efectúan tales deliberaciones sean el Parlamento—, el presidente de la república, el Parlamento junto con los consejos regionales,** etc.

* Entidades locales.

** Parlamentos locales.

Del mismo modo que no todo Estado representativo es un Estado parlamentario, así también el Estado parlamentario puede no ser una democracia representativa. Si por democracia entendemos, como debemos entender, un régimen en el que todos los ciudadanos adultos tienen derechos políticos, donde, en pocas palabras, existe el sufragio universal, sabemos que históricamente los Parlamentos se dieron antes de la ampliación del sufragio y, por tanto, durante mucho tiempo existieron Estados parlamentarios que eran representativos, pero no democráticos. Llamo la atención sobre el hecho de que en la expresión "democracia representativa" hay que dar importancia tanto al adjetivo como al sustantivo. Es verdad que no toda forma de democracia es representativa (de ahí la insistencia en la democracia directa), pero también es cierto que no todo Estado representativo es democrático por el sólo hecho de ser representativo: por ello la insistencia en el hecho de que la crítica contra el Estado parlamentario no implica la crítica contra la democracia representativa, ya que si es verdad que toda democracia es representativa, igualmente es cierto que no todo Estado representativo fue y es en principio una democracia.

Doy un paso adelante. Terminé de decir que la crítica contra el Estado parlamentario no implica la crítica a la democracia representativa, ahora debo agregar que no toda crítica contra la democracia representativa lleva directamente a la democracia directa. Llegando a este punto el discurso se vuelve un poco más complicado y me veo obligado a simplificarlo a riesgo de hacerlo banal. La complicación deriva del hecho de que cuando digo que entre dos personas o entre una persona y un grupo de personas existe una relación de representación, esta expresión puede ser entendida de muchas maneras.

Los escritos jurídicos, sociológicos y políticos sobre el concepto, o mejor dicho sobre el término "representación" son tan numerosos que si quisiéramos hacer una relación de ellos, aunque fuera en forma general, debería escribir toda una monografía.32 Para dar a ustedes solamente una idea del enredo en el que se cae cada vez que se trata de entender o hacer entender qué cosa está detrás de la relación de representación entre A y B, voy a exponer el siguiente ejemplo: decir que el papa es el representante de Dios en la Tierra no es lo mismo que decir que el señor Cárter representa al pueblo de los Estados Unidos, o decir que el señor Rossi representa una compañía de productos médicos, no es lo mismo que decir que el señor diputado Bianchi representa un partido en el Parlamento.

Afortunadamente por ahora sólo nos interesa esta última acepción; aunque incluso esta acepción está llena de trampas. Baste decir que el debate secular sobre la representación política está dominado al menos por dos temas que dividen los ánimos y llevan a propuestas políticas contradictorias. El primer tema se refiere a los poderes del representante, el segundo al contenido de la representación. En términos simples se acostumbra decir que el problema de la representación puede tener diversas soluciones de acuerdo con las diversas respuestas que, una vez que nos hemos puesto de acuerdo que A debe representar a B, se den a las preguntas: "¿cómo lo representa?" y "¿qué cosa representa?" Son conocidas las respuestas más comunes a estas dos preguntas.

A la primera: A puede representar a B como delegado o como fiduciario. Si A es un delegado, es simple y sencillamente un portavoz, un nuncio, un legado, un medio, de sus representados, y por tanto su mandato es extremadamente limitado y revocable ad nutum. Si en cambio A es un fiduciario, tiene el poder de actuar con cierta libertad en nombre y por cuenta de los representados, en cuanto goza de su confianza, y puede interpretar a discreción los intereses de ellos. En este segundo caso se dice que A representa a B sin obligación de mandato; en el lenguaje constitucional ya consolidado se dice que entre A y„B no existe un mandato imperativo. Para la segunda pregunta ("qué cosa") también se pueden dar dos respuestas: A representa a B con respecto a sus intereses generales como ciudadano, o bien respecto a sus intereses particulares, por ejemplo, como obrero, como comerciante, como profesionista, etc. Debe hacerse notar que la diferencia sobre el "qué cosa" repercute también en la diferencia sobre el "quién".

42 Para una buena información remito al lector al término "Rappresentanza política" (redactado por M. Cotta) en el Dizionario di política, Utet, Turín, 1983, pp. 954-59 y a los autores que allí se citan.

Si el representante es llamado a representar los intereses generales del representado no es necesario que pertenezca a su misma profesión; se sabe que en la mayor parte de los sistemas representativos se ha formado una categoría profesional específica de representantes, el oficio de políticos de profesión. En cambio, cuando el representante es llamado a representar los intereses específicos de una cierta rama de actividad normalmente él pertenece a la misma profesión de los representados, por ello sólo el obrero puede representar eficazmente a los obreros, el médico a los médicos, el profesor a los profesores, el estudiante a los estudiantes, etc.

Pienso que no se les ha escapado a ustedes la relación que existe, por una parte, entre la figura del representante como delegado y la de la representación de los intereses particulares y, por la otra, entre la figura del representante como fiduciario y la representación de los intereses generales. Normalmente las dos cosas van juntas. Pongo un ejemplo que conocemos muchos de nosotros: el movimiento estudiantil. Las luchas estudiantiles hicieron volar por los aires sus propios organismos representativos porque los representantes eran fiduciarios y no delegados, e impusieron mediante asambleas el principio de mandato imperativo. Al mismo tiempo quedaba claro que se trataba de una representación orgánica, es decir, de intereses particulares. Se trata de la representación en la que el representante debe pertenecer al mismo oficio del representado.

En cambio, lo contrario sucede en la representación política de la mayor parte de los Estados que se rigen por el sistema representativo: con respecto al "quién", lo que caracteriza a una democracia representativa es que el representante sea un fiduciario y no un delegado; con respecto al "qué cosa", que dicho fiduciario representará los intereses generales y no los intereses particulares (precisamente, porque representa intereses generales y no intereses particulares de sus electores, rige el principio de la prohibición del mandato imperativo).

Considero que con esto me pongo en condiciones de poder precisar en qué acepción del término "representación" se dice que un sistema es representativo y se habla normalmente de democracia representativa: las democracias representativas que nosotros conocemos son democracias en las que por representante se entiende una persona que tiene las siguientes características: a) en cuanto goza de la confianza del cuerpo electoral, una vez elegido ya no es responsable frente a sus electores y en consecuencia no es revocable; b) no es responsable directamente frente a sus electores, precisamente porque él está llamado a tutelar los intereses generales de la sociedad civil y no los intereses particulares de esta o aquella profesión.

Quien conoce un poco la historia de la disputa secular en favor y en contra del sistema representativo sabe muy bien que los temas en discusión son sobre todo estos dos. Ambos son temas que pertenecen a la tradición del pensamiento socialista, o mejor dicho, a la concepción de la democracia que ha venido elaborando el pensamiento socialista en contra de la democracia representativa, considerada como la ideología de la burguesía más avanzada, como la ideología "burguesa" de la democracia. De los dos temas, el primero, es decir, la demanda de la revocación del mandato por parte de los electores con base en la crítica a la prohibición del mandato imperativo, es propio del pensamiento político marxista: como todos saben, fue Marx quien quiso dar particular importancia al hecho de que la Comuna de París "estuvo compuesta por consejeros municipales elegidos por sufragio universal en los diversos cargos de París, responsables y revocables en cualquier momento" (La guerra civil en Francia, en II partito e l'internazionale, Edizioni Rinascita, 1948, P. 178).

El principio fue retomado y confirmado por Lenin, comenzando por El Estado y la revolución, y luego trascendió como normativo en las diversas constituciones soviéticas. El articulo 15 de la actual Constitución dice: "El diputado tiene la obligación de informar a los electores sobre su actividad y sobre la actividad de los soviets. El diputado que no sea digno de la confianza de los electores puede ser removido de su cargo en cualquier momento por decisión de la mayoría de los electores de acuerdo con las modalidades previstas por la ley". Este principio fue trasmitido a la mayor parte de las constituciones de las democracias populares (al contrario de lo que sucede en la mayor parte de las constituciones de las democracias occidentales, 'como por ejemplo la italiana, cuyo artículo 67 dice: "Cada miembro del Parlamento representa a la Nación y ejerce sus funciones sin obligación de mandato").

El segundo tema referente a la representación de los intereses, también llamada representación orgánica, fue distintivo del pensamiento socialista inglés a finales del siglo pasado, en particular de la corriente encabezada por el guild-socialism de Hobson y Colé, cuya propuesta principal de reforma institucional consistió en la demanda de la desarticulación corporativa del Estado, además de la desarticulación territorial, y la instauración de una representación funcional, es decir, de los intereses constituidos y reconocidos, paralela a la representación territorial propia del Estado parlamentario clásico, que tuvo en Inglaterra su patria y su centro de irradiación.

Lo que quiero subrayar es que ninguna de las dos propuestas, innovadoras con referencia al sistema representativo clásico, transforma la democracia representativa en democracia directa. En especial la segunda que únicamente substituye una forma de representación por otra. También es discutible que la representación de los intereses o funcional, aunque a veces haya sido propuesta por los movimientos políticos de izquierda, sea más democrática que la representación territorial, llevada al cabo por medio de los órganos de unión de intereses generales como son los partidos.

En Italia no podemos olvidar que el único intento que hasta ahora se ha hecho para sustituir la representación partidista por la representación orgánica fue hecho, mal, con la cámara de los fascios y de las corporaciones, por el fascismo. Por mi parte recuerdo que cuando terminó la primera guerra inmediatamente fueron presentadas propuestas de reforma constitucional en el sentido de la reforma de los intereses. Dichas reformas fueron promovidas por algunos grupos socialistas y por el partido católico: Einaudi y Ruffíni, escritores liberales, vieron los peligros que entrañaban estas propuestas para el desarrollo de la democracia y los derechos de libertad. (Einaudi escribió: "Es necesario decir que nosotros, que somos contrarios a estas sedicentes modernidades legislativas, tenemos el deber de decir claro que todas estas representaciones de los intereses, que todos estos consejos paritarios son un terrible regreso hacia formas medievales de representación política, hacia las formas a las que se opusieron los parlamentos modernos mediante perfeccionamientos progresivos." Y agregó: "Dar a las representaciones profesionales una función deliberante es querer poner los intereses particulares en lugar de los intereses generales, es realizar una obra violatoria y egoísta").33 Con esto no quiero dar por admitido que nuestros parlamentos solamente estén dedicados al interés general. Dios me guarde y me libre. Una de las plagas de nuestro parlamentarismo, tan denunciada como poco resuelta, es la proliferación de las llamadas "liguillas", que son precisamente el efecto del predominio de los intereses particulares, de grupo, de profesión, en el peor sentido de la palabra, corporativos. Se trata precisamente de una plaga no de un efecto benéfico, de uno de los aspectos degenerativos de los parlamentos, que se debería corregir y no empeorar.

33 L. Einaudi, "Rappresentanze di interess: n Parlamento" (1919), en Cronache economiche e politiche di un trentennio, vol. V. Einaudi, Turín, 1961, p. 528.

El problema de la representación orgánica fue retomado durante los trabajos de la Constituyente, pero fue resuelto con la creación de aquella especie de limbo constitucional que es el Consejo Nacional de la Economía y del Trabajo, al que se le atribuyó una función meramente consultiva que de hecho jamás cumplió ni después de su constitución ni después de su reciente resurrección. Entendámonos, la representación orgánica no es en sí misma una aberración.

Hay situaciones en la> que no solamente es deseable sino inevitable. Es obvio que un consejo técnico esté compuesto por profesores de la facultad y no por representantes de partidos políticos. En todo caso es menos obvio que en él no participen con iguales derechos los representantes de los estudiantes y del personal administrativo, con la consecuencia de que el defecto no está en ser orgánico, sino en ser muy poco orgánico. Ahora bien, un consejo técnico universitario, como un consejo de fábrica, lleva a cabo su función y toma decisiones en un campo bien delimitado y técnico, es decir, en un campo que no tiene nada que ver con el general y no técnico del que deben ocuparse los cuerpos políticos representativos. En cuanto tal la representación orgánica no es criticable, pero si lo es la representación orgánica llevada fuera de sus confines.

No hay nada que objetar al hecho de que en la escuela los estudiantes sean representados por estudiantes, y que en la fábrica los obreros sean representados por obreros; pero cuando se pasa a las demarcaciones territoriales donde los intereses en cuestión son intereses de los ciudadanos y no de este o aquel oficio, los ciudadanos deben ser representados por ciudadanos, que no se distinguirán entre ellos por el oficio que desempeñan, sino por las diversas visiones globales que ellos se han formado de los problemas (visiones globales que cada uno posee no por la pertenencia a esta o aquella profesión, sino por la identificación con este o aquel movimiento político).

El instituto de la representación revocable, contrapuesto al del representante desvinculado del mandato imperativo, está más cerca de la democracia directa.En efecto el cordón umbilical que une al delegado con el cuerpo electoral no está del todo roto; pero aun en este caso no se puede hablar de democracia directa en el sentido propio de la palabra. Para que haya democracia directa en el sentido propio de la palabra, es decir, en el sentido de que directo quiere decir que el individuo participa en primera persona en las deliberaciones que le atañen, es necesario, en primer lugar, que entre los individuos deliberantes y la deliberación que lo involucra no haya ningún intermediario. Si bien el delegado es revocable sigue siendo un intermediario, ante todo porque aunque esté determinado por las instrucciones que recibe de la base, de hecho siempre cuenta con una cierta libertad de movimiento y si al igual que él no la tuvieran todos los demás que deben llegar a una deliberación colectiva, esta deliberación sería imposible; en segundo lugar, porque no puede ser revocado en cualquier momento y sustituido por otro, sin riesgo de paralizar la negociación.

Quien actúa con base en instrucciones rígidas es el portavoz, el nuncio, el embajador en las relaciones internacionales; pero la rigidez de las instrucciones de ninguna manera es una característica de la acción de los cuerpos colectivos.

En todo caso es una característica de los organismos regulados en términos jerárquicos, es decir, de aquellos organismos en el que el flujo del poder viene de arriba hacia abajo y no de abajo hacia arriba, y por tanto mucho más cercano a los sistemas autocráticos que a los sistemas democráticos. No por otra cosa sino porque un superior jerárquico es capaz de dar instrucciones rígidas al inferior con mucha más facilidad que una asamblea que puede llegar, aunque siempre con muchas dificultades, a tomar decisiones; aunque casi nunca logra transformar las decisiones en órdenes (y donde no hay ordenes, sino decisiones, el mandato no es imperativo, más que en palabras).

Si bien la representación por mandato no es propiamente la democracia directa, si se puede considerar como un punto intermedio entre la democracia representativa y la democracia directa, lo que me permite repetir que entre la democracia representativa pura y la democracia directa pura no hay, como creen los partidarios de la democracia directa, un salto cualitativo, como si entre una y otra hubiera un parteaguas en el que una vez que se está del otro lado el paisaje hubiera cambiado totalmente. No; los significados históricos de la democracia representativa y de la democracia directa son tales y tantos que no se puede exponer el problema en términos paradójicos como si hubiera una sola democracia representativa posible y una sola democracia directa posible. Únicamente se puede exponer el problema del paso de una a otra por medio de un continuum en el que es difícil decir dónde termina la primera y dónde comienza la segunda.

Un sistema democrático caracterizado por representantes revocables es —en cuanto presupone representantes— una forma de democracia representativa, pero en cuanto estos representantes son revocables se acerca a la democracia directa. Es un género anfibio del que la historia que camina por vías complicadas (al contrarío de la naturaleza que, como una vez se decía, sigue siempre el camino más breve) nos ofrece numerosos ejemplos. Precisamente debido a que entre la forma extrema de democracia representativa y la forma extrema de democracia directa hay un continuum de formas intermedias, un sistema de democracia integral puede abarcar a las dos, a cada una de acuerdo con las diversas situaciones y las diferentes necesidades, porque son, en cuanto adaptables a diversas situaciones y a diferentes necesidades, perfectamente compatibles entre ellas. De hecho esto implica que la democracia representativa y la democracia directa no sean dos sistemas alternativos, en el sentido de que allí donde existe uno no puede existir el otro, sino que son dos sistemas que pueden integrarse recíprocamente. Se puede decir con una fórmula sintética que en un sistema de democracia integral las dos formas de democracia son necesarias, pero no son, consideradas en sí mismas, suficientes.

Se aprecia que la democracia directa no es suficiente cuando se considera que las instituciones de la democracia directa, en el sentido propio de la palabra, son dos: la asamblea de los ciudadanos deliberantes sin intermediarios y el referendum. Ningún sistema complejo, como es el de un Estado moderno, puede funcionar solamente con uno o con otro; ni siquiera con ambos al mismo tiempo.

La asamblea de los ciudadanos, la democracia que tenía en mente Rousseau, es una institución —como por lo demás el propio Rousseau sabía muy bien— que puede existir únicamente en una pequeña comunidad como era la del modelo clásico por excelencia, la Atenas de los siglos V y IV, cuando los ciudadanos eran unos cuantos miles y su asamblea —tomando en cuenta los ausentes por voluntad o por fuerza— se podían reunir todos en el lugar convenido (en el cual —escribe Glotz— muy pocas veces se veían más de dos o tres mil ciudadanos, aunque sobre las colinas donde se tenían normalmente las asambleas ordinarias hubieran podido estar —siempre de acuerdo con Glotz — veinticinco mil personas de pie y dieciocho mil sentadas en las bancas).

Hoy ya no hay ciudades-Estado, salvo algunos casos tan excepcionales que en este contexto deben ser pasados por alto; aun las ciudades en los Estados se han vuelto un poco más grandes que la Atenas de Pericles y la Ginebra de Rousseau. Las dividimos y las estamos dividiendo en secciones. Aunque es verdad que en el momento de la formación inicial de la participación en el barrio o en la zona, e¿ decir, en el momento del nacimiento espontáneo de los comités de barrio, se puede hablar correctamente de democracia directa (efectivamente directa, pero cuantitativamente muy limitada), también es verdad —por la tendencia natural que caracteriza el paso de un movimiento del statu nascenti, como dice Alberoni, a su institucionalización, de la fase espontánea a la fase de la organización— que desde el momento en que se prevé la legitimación y la reglamentación de la participación de la base, la forma que ésta asume es la de la democracia representativa. Incluso los barrios y las colonias no se gobiernan mediante asambleas de ciudadanos, sino a través de sus representantes.

Por lo que respecta al referendum, que es la única institución de la democracia directa que se aplica concreta y efectivamente en la mayor parte de los estados de democracia avanzada, es un expediente extraordinario para circunstancias extraordinarias. Nadie puede imaginar un Estado que pueda ser gobernado mediante el llamado continuo al pueblo: teniendo en cuenta las leyes que son promulgadas en nuestro país cada año, debería preverse un promedio de una llamada al día. Excepción hecha de la hipótesis, que hasta ahora parece de ciencia ficción, de que cada ciudadano pueda trasmitir su voto a un cerebro electrónico con sólo oprimir un botón en su casa.84 Sin embargo, no hay duda de que estamos asistiendo a la expansión del proceso de democratización. Si tuviésemos que decir cuál es una de las características más sobresalientes e interesantes de una sociedad en expansión en términos políticos, como es la italiana, no podríamos dejar de indicar la demanda y el ejercicio efectivo de una siempre nueva participación. Discúlpenme por ser un poco esquemático, pero el flujo del poder no puede tener más que dos direcciones: o es descendente, es decir, se mueve en dirección arriba abajo, o ascendente, es decir, se mueve de abajo arriba. En los Estados modernos un ejemplo típico del primero es el poder burocrático; ejemplo del segundo es el poder político —donde se entiende por político el poder que se ejerce en todos los niveles, ya sea éste local, regional, estatal— en nombre del ciudadano, mejor dicho, del individuo en cuanto ciudadano.

Ahora bien, lo que está sucediendo es que el proceso de democratización, o sea, el proceso de expansión del poder ascendente, se está ampliando de la esfera de las relaciones políticas, de las relaciones en las que el individuo es tomado en consideración en su papel de ciudadano, a la esfera de las relaciones sociales, donde el individuo es tomado en consideración en la diversidad de sus status y papeles específicos, por ejemplo como padre y como hijo, como cónyuge, como empresario y como trabajador, como maestro y como estudiante; y también como médico y enfermo, como oficial y como soldado, como administrador y como administrado, como productor y como consumidor, como gestor de servicios públicos y como usuario, etc.

En conclusión, es posible decir que si se puede hablar hoy de un proceso de democratización, éste consiste no tanto, como erróneamente se dice, en el paso de la democracia representativa a la democracia directa, como en el paso de la democracia política en sentido estricto a la democracia social, o sea, en la extensión del poder ascendente, que hasta ahora había ocupado casi exclusivamente el campo de la gran sociedad política (y de las pequeñas, minúsculas, con frecuencia políticamente irrelevantes, asociaciones voluntarias), al campo de la sociedad civil en sus diversas articulaciones, desde la escuela hasta la fábrica: hablo de escuela y de fábrica para indicar simbólicamente los lugares donde se desarrolla la mayor parte de la vida de la mayoría de los miembros de una sociedad moderna; y dejo a un lado intencionalmente la Iglesia o las iglesias, porque es un problema que toca a la sociedad religiosa que no es ni la sociedad política ni la sociedad civil, pero que de cualquier manera también ella está siendo sacudida por la presión de los mismos problemas.

34 Especialmente en Estados Unidos hay muchos escritos sobre este tema, A. Brzezmshi, Between two Ages: American's Role m the Technocratic Age, Viking Press, Nueva York, 1970; G. Tullock, Privates Wants in Public Means: an Économic Analysts ofthe Desnable Scope of State Government, Basic Books, Nueva York, 1971.

En otras palabras, podemos decir que lo que sucede hoy en referencia al desarrollo de la democracia no puede ser interpretado como la afirmación de un nuevo tipo de democracia, sino que debe ser entendido como la ocupación por parte de formas, incluso tradicionales, de democracia, como es la democracia representativa, de nuevos espacios, es decir, de espacios dominados hasta ahora por organizaciones de tipo jerárquico o burocrático. Desde este punto de vista creo que se debe hablar justamente de un verdadero y propio cambio en el desarrollo de las instituciones democráticas, que puede ser resumido sintéticamente en la siguiente fórmula: de la democratización del Estado a la democratización de la sociedad.

Si por esfera política entendemos aquel ámbito en el cual se realizan las deliberaciones de mayor interés colectivo, entonces se comprende fácilmente el hecho de que la democracia política se haya dado primero que la democracia social.

Una vez conquistada la democracia política nos damos cuenta de que la esfera política está comprendida a su vez en una esfera mucho más amplia que es la esfera de la sociedad en su conjunto, y que no hay decisión política que no esté condicionada o incluso determinada por lo que sucede en la sociedad civil. Entonces nos percatamos de que una cosa es la democratización del Estado, lo que sucedió generalmente con la institución de los parlamentos, y otra cosa es la democratización de la sociedad, por ello puede darse perfectamente un Estado democrático en una sociedad en la cual la mayor parte de sus instituciones, la familia, la escuela, la empresa, la administración de servicios, no sean gobernadas democráticamente. De ahí la pregunta que caracteriza mejor que cualquier otra el momento actual que vive el desarrollo de la democracia en los países políticamente democráticos: ¿Es posible la sobrevivencia de un Estado democrático en una sociedad no democrática? Esta pregunta también puede ser formulada de la siguiente manera: la democracia política ha sido y es necesaria, con el objeto de que un pueblo no caiga bajo un régimen despótico pero, ¿es suficiente? Para señalar este cambio ya he tenido oportunidad de decir que hasta hace poco, cuando se quería dar una prueba del desarrollo de la democracia en un determinado país, se tomaba como indicador la amplitud de los derechos políticos, desde el sufragio restringido hasta el sufragio universal. Se consideraba como indicador principal la amplitud del derecho de participar, aunque fuese indirectamente, en la formación de los órganos en los cuales se toman las decisiones políticas. Si sólo tomamos en cuenta este aspecto ya no hay posibilidades de un mayor desarrollo, ya que el sufragio se ha ampliado también a las mujeres y el límite para la edad ha sido disminuido a los dieciocho años.

Si hoy se quiere tomar un indicador del desarrollo democrático, éste ya no puede ser el número de personas que tienen derecho de votar, sino el número de las sedes, diferentes de las sedes políticas, en las cuales se ejerce el derecho de voto. Para dar un juicio sintético pero eficaz del grado de democratización de un determinado país, el criterio ya no debe ser el de "quién" vota, sino el de "dónde" vota (y que quede claro que aquí entiendo "votar" como el acto típico y más común del participar, pero de ninguna manera pretendo limitar la participación al voto).

De ahora en adelante cuando pongamos el problema de si ha habido desarrollo de la democracia en Italia en estos últimos años, no tendremos que ver si aumentó el número de los electores, sino el espacio en el que el ciudadano puede ejercer su poder como elector. En este sentido y desde ahora se puede considerar como una reforma democrática la que instituyó los consejos escolares con la participación de los representantes de los padres. (En cambio debe considerarse insuficiente y abortada —y precisamente abortada porque es insuficiente— la reforma referente a las elecciones de los representantes estudiantiles en los consejos universitarios.) Sería inútil ocultar que es un proceso que apenas se inició y del que no estamos en posibilidad de conocer las etapas ni la duración; no sabemos si está destinado a seguir o a interrumpirse, si se moverá en línea recta o en línea quebrada; existen síntomas que animan y otros que desalientan. Al lado de la necesidad de autogobierno está el deseo de no ser gobernados y de ser dejados en paz. El efecto del exceso de politización puede ser la reivindicación de lo privado. La participación en muchas instancias tiene su cara opuesta en la apatía política. El costo que se debe pagar por el compromiso de pocos frecuentemente es la indiferencia de muchos. Al activismo de los jefes históricos o no históricos puede corresponder el conformismo de las masas.

No hay otra cosa que perjudique más el espíritu del ciudadano participante que la indiferencia de quienes cultivan su "particular". Ya lo habían dicho los antiguos: "Consideramos a quien no participa en la vida del ciudadano —indicaba Pericles en una famosa frase citada por Tucídides— no como alguien que mire por sus propios asuntos, sino como individuo inútil."55.

Rousseau lo sabía muy bien: "Tan pronto como el servicio público deja de constituir el principal cuidado de los ciudadanos, prefiriendo prestar sus bolsas a sus personas, el Estado está próximo a su ruina." Al respecto podemos citar una de las frases lapidarias que lo caracterizan: "Desde que al tratarse de los negocios del Estado, hay quien diga 'iqué me importa!' se debe contar con que el Estado está perdido."36 De cualquier manera, una cosa es cierta: los dos grandes bloques de poder descendente y jerárquico en toda sociedad compleja, la gran empresa y la administración pública, hasta ahora no han sido afectados por el proceso de democratización; y hasta que estos dos bloques resistan la presión de las fuerzas que vienen de abajo, no se puede decir que la transformación democrática de la sociedad se haya realizado. Ni siquiera podemos decir que esta transformación de hecho sea posible; solamente podemos decir que de ahora en adelante el avance de la democracia se medirá por la conquista de los espacios que hasta ahora están ocupados por los centros de poder no democrático. Son tales y de tanta importancia estos espacios que la democracia integral, en el supuesto de que sea no solamente una meta deseable sino también posible, todavía es lejana e incierta.

35 Tucídides, La guerra del Peloponeso, II, 40.

86 Contrato social, III, 15.

El cambio de perspectiva visual del Estado a la sociedad civil nos obliga a aceptar que existen otros centros de poder además del Estado. Nuestras sociedades no son monocráticas, sino poliárquicas. Tan es así que basta encontrarnos improvisadamente en las arenas movedizas del pluralismo (digo "arenas movedizas", porque quien se ha aventurado en estos últimos meses a entrar en la discusión sobre el pluralismo me despertó la imagen de alguien que cada vez que intentaba salir con la cabeza se hundía más con los pies).37.

Una cosa es cierta, apenas dejamos el limitado punto de vista del sistema político y dirigimos la mirada a la sociedad subyacente, vemos que hay centros de poder que están dentro del Estado, pero que no se identifican inmediatamente con él. Al llegar a este punto es inevitable que el problema de la democracia se encuentre, o por decirlo asi, abarque al problema del pluralismo.

Es necesario hacer una advertencia inicial: en el debate actual sobre el pluralismo se escucha decir con frecuencia que la sociedad pluralista y la sociedad democrática son la misma cosa y que, por tanto —como no hay necesidad de multiplicar los entes inútiles, como en filosofía, y no sólo en los Estados bien gobernados, como sucede en el caso italiano, donde no sólo lo provisional es lo permanente, sino también lo superfluo es lo necesario — , el concepto de pluralismo sirve únicamente para dar salida a las pasiones de los cultos en las disputas bizantinas. Esto no es verdad: un lógico diría que el concepto de democracia y el concepto de pluralismo no tienen la misma extensión. Se puede dar perfectamente una sociedad pluralista que no sea democrática y una sociedad democrática que no sea pluralista.

Para imaginar la primera, las ideas van inmediatamente a la sociedad feudal que, históricamente, es el ejemplo más convincente de una sociedad constituida por muchos centros de poder en competencia, y por un poder central muy débil, que no podríamos llamar propiamente Estado en el sentido moderno de la palabra, es decir, en el sentido en el que el término "Estado" se refiere a los Estados territoriales que nacen precisamente de la disolución de la sociedad medieval. La sociedad feudal es una sociedad pluralista, pero no es una sociedad democrática, es un conjunto de muchas oligarquías.

* Por pura curiosidad señalo que alguno de los más importantes artículos sobre el pluralismo que aparecieron en la prensa italiana en los últimos meses de 1976 fueron recopilados en un pequeño volumen titulado // Pluralismo, a cargo de G. Rossini, con una introducción de G. Bodrato, Edizioni Cinque Lune, Roma, 1977.

Para definir la segunda podemos citar el ejemplo de la democracia de los antiguos, en la que toda la actividad pública se desarrolla en la polis, y la democracia, siendo como se ha dicho, directa, no admitía entre los dos polos del individuo y de la sociedad algún cuerpo intermedio. Rousseau tenía en mente la democracia de los antiguos y la democracia directa Cuando, condenando a las "sociedades parciales" como nocivas para la formación de la voluntad general, porque la opinión que terminaría por prevalecer sería una opinión particular, ponía las condiciones de una democracia no pluralista, e incluso consideraba que el pluralismo hubiera sido la ruina de la democracia.

Si los dos conceptos de democracia y de pluralismo no coinciden, la discusión sobre la relación entre uno y otro no sólo es útil, sino que se vuelve un momento necesario si se quiere conocer el desarrollo y el retroceso del proceso de democratización del que estamos hablando. Es un hecho que nuestras sociedades, a diferencia de las antiguas polis, son sociedades con muchos centros de poder. Por tanto es una simple consecuencia de esto el que la democracia de los modernos tenga que ver con el pluralismo a diferencia de la democracia de los antiguos. El pluralismo antes de ser una teoría es una situación objetiva. No es una invención de los católicos o de los comunistas el hecho de que la sociedad italiana actual sea una sociedad pluralista, sino que es una realidad que los católicos y los comunistas, y aun los que no son ni católicos ni comunistas, tratan de interpretar, quizá cada uno a su manera, y de la que tratan de prever la evolución (para no quedar atrás) o la involución (para ponerle remedio).

Por comodidad puede dividirse la sociedad italiana en los siguientes niveles: económico, político e ideológico. No hay duda de que en todos estos niveles se trata de una sociedad articulada en grupos diferentes y contrapuestos, entre los cuales corren tensiones profundas, se desencadenan conflictos lacerantes y se desarrolla un proceso constante de composición y descomposición. Existe el pluralismo en el nivel económico allí donde todavía hay en parte una economía de mercado, muchas empresas en competencia, un sector público diferente del sector privado, etc.; pluralismo político porque hay muchos partidos o muchos movimientos políticos que luchan entre ellos, con votos o con otros medios, por el poder en la sociedad y en el Estado; pluralismo ideológico desde el momento en que no existe una sola doctrina de Estado, sino diferentes corrientes de pensamiento, diversas versiones del mundo, diferentes programas políticos que tienen una libre actividad y que dan vida a una opinión pública heterogénea, variada y polifacética. Es un hecho de nuestra actividad cotidiana que estas tres condiciones están presentes en la sociedad italiana, al grado de que se le presentan al observador externo como excesivas.

Ahora bien, ¿qué significa que la democracia de los modernos tenga que ver con el pluralismo? Significa que la democracia de un Estado moderno no puede ser más que una democracia pluralista. Veamos por qué: la teoría democrática y la teoría pluralista tienen en común el ser dos propuestas diferentes, pero no incompatibles, más aún, pueden coincidir y completarse contra el abuso de poder; representan dos soluciones diferentes, pero no necesariamente incompatibles contra el poder excesivo. La teoría democrática toma en consideración el poder autocrático, es decir, el poder que parte desde arriba, y considera que la solución a este tipo de poder no pueda ser más que el poder desde abajo. La teoría pluralista toma en consideración el poder monocrático, es decir, el poder concentrado en una sola mano, y considera que el remedio a este tipo de poder sea el poder distribuido.

La diversidad de estos dos remedios depende del hecho de que el poder autocrático y el poder monocrático no son la misma cosa: de los ejemplos citados con anterioridad, la república de Rousseau es al mismo tiempo democrática y monocrática, mientras la sociedad feudal es paralelamente autocrática y policrática. Si el poder autocrático y el poder monocrático no son la misma cosa, entonces son posibles otros dos tipos ideales de Estados: el Estado que es a la vez monocrático y autocrático, cuyo ejemplo histórico más conocido es la monarquía absoluta mediante la cual se formó el Estado moderno, y el Estado que es al mismo tiempo democrático y policrático, en el que percibo la característica de la democracia de los modernos.

En otras palabras, la democracia de los modernos es el Estado en el que la lucha contra el abuso de poder se desarrolla en dos frentes, contra el poder desde arriba en nombre del poder desde abajo y contra el poder concentrado en nombre del poder distribuido. No es difícil explicar las razones objetivas que hacen necesaria esta lucha en dos frentes. Donde es posible la democracia directa, el Estado puede perfectamente ser gobernado por un solo centro de poder, la asamblea de los ciudadanos. Donde no es posible la democracia directa, a causa de la extensión del territorio, del número de habitantes y de la multiplicidad de los problemas que deben resolverse, es necesario recurrir a la democracia representativa. La garantía contra el abuso de poder no puede nacer únicamente del control desde abajo, que es indirecto, sino debe contar con el control recíproco entre los grupos que representan a los diversos intereses, los cuales se expresan a su vez en diferentes movimientos políticos que luchan entre ellos por la conquista temporal y pacífica del poder.

Como se ha dicho muchas veces, el defecto de la democracia representativa en comparación con la democracia directa —defecto que consiste en la tendencia a la formación de aquellas pequeñas oligarquías que son los comités de partidos— no puede ser corregido más que por la existencia de una pluralidad de oligarquías en mutua competencia. Tanto mejor si estas pequeñas oligarquías —a través de la democratización de la sociedad civil, mediante la conquista de los centros de poder de dicha sociedad por parte de los individuos, y cada vez mejores participantes, etcétera— se vuelven cada vez menos oligárquicas y el poder no es solamente distribuido, sino también controlado.

El pluralismo permite darnos cuenta de una característica fundamental de la democracia de los modernos con respecto a la de los antiguos: la libertad, más aún lo lícito, del disenso. Esta característica fundamental de la democracia de los modernos se basa en el principio de acuerdo con el cual el disenso, cuando sea mantenido dentro de ciertos límites que son establecidos por las llamadas reglas del juego, no es destructivo, sino necesario; una sociedad en la que el disenso no esté permitido es una sociedad muerta o destinada a morir.

Entre las mil cosas que uno lee todos los días sobre estos problemas, ninguna me ha parecido más convincente que un artículo de Franco Alberoni, publicado en el Corriere della Sera el 9 de enero de 1977, titulado "Democrazia vuol diré dissenso".* Alberoni parte de una mesa redonda trasmitida por televisión en la que algunos personajes conocidos sostienen que existe un régimen democrático cuando éste puede contar con el consenso de los coasociados, y dice "de ninguna manera": "La democracia es un sistema político que presupone el disenso. Ella requiere únicamente el consenso en un solo punto, sobre las reglas de la contienda"; porque —explica — en occidente por democracia "se entiende un sistema político en el que no hay consenso, sino disenso, competencia, concurrencia".

Como frecuentemente sucede cuando se reacciona contra un error, Alberoni cayó en el error opuesto: es claro que la democracia no está caracterizada únicamente por el disenso, sino también por el consenso (y no solamente en las reglas del juego). Lo que quería decir Alberoni (que por lo demás se entiende perfectamente) es que para que haya un régimen democrático no es necesario un consenso unánime como pretenden tenerlo por amor o por fuerza (¿pero un consenso obtenido por la fuerza se puede llamar consenso?) los regímenes de democracia totalitaria, los cuales, como el mismo Alberoni señala, en vez de dejar el derecho de oposición a quienes piensan diversamente, quieren reeducarlos, de manera que se conviertan en súbditos fíeles.

Para que haya democracia basta el consenso de la mayoría; pero, precisamente el consenso de la mayoría implica que exista una minoría que disiente.

¿Qué hacemos con las personas que disienten, una vez admitido que el consenso unánime es imposible y que allí donde se dice que existe es un consenso organizado, manipulado, maniobrado y, por tanto, ficticio? ¿Es el consenso de quien —para repetir la famosa frase de Rousseau— está obligado a ser libre? ¿Qué valor tiene el consenso donde el disenso está prohibido? Donde no hay alternativa entre el consenso y el disenso, donde el consenso es obligatorio y quizás premiado, y el disenso no solamente es prohibido, sino también castigado, ¿se puede considerar que todavía es consenso o es pura y simple aceptación pasiva del mandato del más fuerte? Si el consenso no es libre, ¿qué diferencia hay entre el consenso y la obediencia al superior como es dada en todo ordenamiento jerárquico? Entonces si no podemos aceptar el consenso unánime como una forma más perfecta de consenso, y por tanto debemos reconocer que en un sistema basado en el consenso no puede dejar de haber disenso, repito la pregunta ¿qué hacemos con las personas que disienten? ¿Las aniquilamos o las dejamos sobrevivir?, y si las dejamos sobrevivir ¿las detenemos o las dejamos circular, las amordazamos o las dejamos hablar, las rechazamos como desaprobadas o las dejamos entre nosotros como ciudadanas libres? No se puede negar que la prueba de fuego de un régimen democrático está en el tipo de respuesta que éste da a tales preguntas. Con ello no quiero decir que la democracia sea un régimen en el disenso y no en el consenso; quiero decir que, en un régimen basado en el consenso no impuesto desde arriba, alguna forma de disenso es inevitable, y que, solamente allí donde el disenso es libre de manifestarse, el consenso es real y que, solamente allí donde el consenso es real, el sistema puede llamarse justamente democrático. Por esto digo que existe una relación necesaria entre democracia y disenso, porque, lo repito, una vez admitido que la democracia significa consenso real y no ficticio, la única posibilidad que tenemos de aceptar que el consenso es real es aceptar su contrario. Pero, ¿cómo podemos aceptarlo si lo impedimos? Aquí no pretendo afrontar el problema de la dialéctica entre consenso y disenso, y mucho menos el problema de los límites del disenso que hay y no pueden dejar de haber en todos los sistemas. Así como no puede existir un sistema en el cual no aparezca el disenso a pesar de todos los límites puestos por la autoridad, así tampoco existe un sistema en el cual no existan límites al disenso a pesar de la proclamación de la libertad de opinión, de prensa, etc. La realidad no conoce tipos ideales, sino solamente diversas aproximaciones a uno u otro tipo.

Hay una diferencia entre el admitir todas las formas de organización política excepto la que se considera subversiva (que es la que no respeta las reglas del juego) y el excluir todas las formas de organización política excepto la oficial (que es la que impone, no solamente las reglas del juego, sino también la única manera en que se debe jugar). Entre los dos extremos hay cientos de formas intermedias posibles; entre el despotismo puro y la democracia pura hay cientos de formas diferentes, más o menos despóticas y más o menos democráticas. Puede suceder que una democracia controlada sea el inicio del despotismo, así como un despotismo moderado sea el inicio de una democracia; pero hay un patrón de medida, y éste es la mayor o menor cantidad de espacio reservado al disenso.

* 'Democracia quiere decir disenso".

De esta manera creo haber hecho entender por qué he vinculado el problema del pluralismo con el del disenso. Si nos fijamos bien, solamente en una sociedad pluralista es posible el disenso; antes bien, no es sólo posible sino necesario.

Todo está completo: caminando el recorrido en sentido inverso, la libertad de disenso tiene necesidad de una sociedad pluralista, una sociedad pluralista permite una mayor distribución del poder, una mayor distribución del poder abre las puertas a la democratización de la sociedad civil y, por último, la democratización de la sociedad civil amplia e integra la democracia política.

De esta manera creo haber indicado, si bien con todas las imprecisiones y las omisiones de las cuales estoy perfectamente consciente, el camino que puede conducir a la ampliación de la democracia sin desembocar necesariamente en la democracia directa. Personalmente estoy convencido de que el camino es el correcto, aunque esté lleno de peligros; también estoy convencido de que la posición del buen demócrata no sea la de ilusionarse con lo mejor o de conformarse con lo peor.

Norberto Bobbio: Democracia representativa y democracia directa

Cap. II de El futuro de la democracia. FCE, México, 1986.